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德國學前教育法規建設經驗及啟迪

時間:2019-11-25 來源:課程教育研究 作者:鄧舒 本文字數:5359字

  摘    要: 本文介紹了德國學前教育的現狀,從聯邦層面和聯邦州層面對德國涉及學前教育的法規進行了梳理,重點介紹了聯邦家庭事務部對兒童早期教育的一個總計劃——“早期機會”計劃及其多個子計劃,并對我國的學前教育立法和政策制定提出了建議。

  關鍵詞: 德國; 學前教育; 法規; 政策;

  德國的學前教育并不歸屬教育部門管轄,在聯邦層面,學前教育一直由兒童和青少年福利部負責,盡管也曾有過將其歸于基礎教育的呼聲,但直到今天仍由改組后的聯邦家庭、老人、婦女和青年事務部(以下簡稱“聯邦家庭事務部”)管理。但聯邦只具有監管職責,主要還是由各聯邦州的文化事務部門管理本州的學前教育,地方青少年局則負責具體事務的管理,但巴伐利亞州是個例外,其學前教育直接由州教育部負責。[1]因此,德國的學前教育發展現狀因州而異,差別較大。

  一、德國學前教育現狀

  (一)概況

  目前,德國的學前教育機構包括主要針對0-3歲兒童的托兒所和主要針對3-6歲兒童的幼兒園,前者的主要責任是保育,后者則保育和教育并重。幼兒園主要有傳統全日制和上午半日制兩種形態,包括普通幼兒園、學校附屬幼兒園(學前班)、針對殘障智障兒童的特殊幼兒園等。由于學前教育不屬于義務教育范疇,加上從歷史傳統上,德國的幼兒教育多由民間團體(主要是宗教團體)主辦并管理,政府的公辦園從數量上來說并不占優勢,這在原西德地區體現得更為明顯。此外,由于很多家長認為家庭教育更適合低齡兒童,且不少德國家庭的女方為全職主婦,具備照顧孩子的時間和精力,導致德國低齡兒童的入園率較低,據OECD統計數據,2014年德國3歲以下兒童入園率不到40%,而與此相反,3-5歲兒童在每個年齡段的入園率均超過90%。[2]

  (二)教師

  德國的學前教師數量長期存在缺口,盡管2002年之后,德國學前教師人數有所增長,但其中全職學前教師所占比例尚不足50%。據統計,2014年德國學前教育教師中女性占比97%;從年齡段來看,30歲以下占21%,30-39歲占24%,40-49歲占27%,50歲及以上占28%。[2]為了解決專業學前教師短缺的問題,聯邦政府采取各種措施,積極幫助各州留住受過良好培訓的學前教育專業人員,并吸引畢業生和更換職業者進入這一行業。到2018年,德國共有621,000名教師在學前教育機構工作,相比2008年大約增加了65%。但預計到2025年,還需要增加約191,000名學前教師。[4]

  (三)經費投入

  德國的聯邦政府、聯邦州政府和地方政府共同承擔學前教育的公共財政投入。其中,聯邦政府的資金投入占比50%,聯邦州政府和地方政府共同承擔其余50%的投入。由于聯邦政府對其投入資金的使用用途加了很多限制,通常情況下僅限于學前教育基礎設施建設,而聯邦州政府和地方政府則有權支配自己在學前教育上的財政投入,在資金使用上較為靈活,因此,德國的各個聯邦州和地方在學前教育發展水平上差異很大。[5]2015年,德國學前教育投入11122美元/人,超過了基礎教育階段的10863美元/人。學前教育總投入占GDP0.9%,其中公共投入占0.6%,[2]在OECD成員國中,按學前教育公共財政投入在GDP中的占比計,德國的排名相當靠后,與其他發達國家,尤其是學前教育發展較好的瑞典、挪威、冰島等北歐國家相比,仍存在較大差距。
 

德國學前教育法規建設經驗及啟迪
 

  二、學前教育法規

  (一)聯邦的法律法律

  1.《社會法第八部:兒童與青少年扶助法》(SGBⅧ)

  1990年6月26日《社會法第八部》頒布,最新修訂時間為2018年12月19日,該法直接規范學前教育的法條是第二章第22-26條和第三章第43-49條。

  2. 對《社會法第八部》的補充和修訂

  為了改善兒童日托服務,2005年1月1日的《日間保育拓展法》(TAG)和2005年10月1日的《兒童及青少年扶助發展法》(KICK)對《社會法第八部》做了重大修改。2009年1月1日生效的《3歲以下兒童幼兒園和托兒所促進法》(Kif觟G),主要是對《社會法第八部》多個條款的修改、對相關法律有關條款的修訂以及《擴大幼兒園教育聯邦經濟資助法》的頒布。[1]

  3.《優質托幼機構環境法》(Gute-Kita-Gesetz)

  《優質托幼機構環境法》已于2019年1月生效,根據該法,聯邦政府將采取措施,幫助各聯邦州提高兒童日托服務的質量,并減免兒童父母需要繳納的費用,為兒童創造平等的教育條件,并幫助家長更好地協調工作和家庭生活。

  從2019年8月1日開始,除了獲得社會救濟的家庭之外,該法案還允許免除領取子女補貼或住房補貼等的低收入家庭的日托費用。[4]

  (二)聯邦州的法律法規

  德國的16個聯邦州有權制定自己的學前教育法律法規,以對聯邦法律進行補充或對其具體實施作出規定。根據當地的具體情況,各聯邦州的法律法規在一些具體規定上各有特色。如柏林州《幼兒園促進法》要求學前教育工作人員保持世界觀和宗教信仰上的中立;巴登-符騰堡州《兒童日托法》的第8b和8c條采用了《社會法第八部》第23條等的聯邦法律規定,關于日托兒童數量和幼兒托管人/機構資質的規定則由文化、青年和體育部在兒童日托的行政法規作出,該州還在《日托從業者標準化資質綱要》中進一步明確了日托從業者的資質。

  此外,有的聯邦州在州一級還有《兒童和青年福利法實施法》、關于費用分攤的補充法律以及其他規定、實施細則等。

  三、學前教育政策

  為保證學前教育機會平等和提高學前教育質量,聯邦政府和州、市等地方政府分別在不同層級、就學前教育事務的不同方面制定了大量政策。受限于篇幅,本文在此僅對聯邦“早期機會”(“Frühe Chancen”)計劃[4]做初步介紹。這是聯邦家庭事務部對兒童學前教育的一個總計劃,旨在為所有兒童提供高質量的保育和平等的教育機會,其中包括為促進兒童日托數量和質量拓展的多個子計劃:

  (一)“進入日托”(“Kita-Einstieg”)聯邦計劃

  良好的日托服務可以讓所有孩子在受教育早期即享有平等的機會,但到目前為止,兒童日托和相關學前教育尚未惠及所有家庭。為解決這一問題,聯邦家庭事務部于2017年4月開啟了“進入日托:通往早期教育的橋梁”聯邦計劃,通過政府在人員、協調和資金方面的支持,降低兒童日托服務的門檻。為了提供高質量的日托服務,該計劃還資助日托從業人員的培訓,并通過在日托機構提供實習機會等方法,幫助有難民背景的從業人員融入德國社會。

  這一計劃重點關注那些尚未獲得或尚未獲得足夠的兒童日托服務的兒童和家庭,主要是針對一些存在經濟困難、家庭教育弱勢或居住條件較差等不利因素的家庭。有難民背景的兒童,盡管按規定有權進入保育機構,但之前在實踐中仍然很難進入兒童日托機構。受惠于這一計劃,這些兒童將獲得日托服務,并在與同齡孩子的相處中快速學會德語,同時建立起自己的社交網絡。

  為協調該計劃在具體地區的實施,并與常規日托服務相銜接,該計劃一般由當地的青少年扶助機構進行管理和協調。

  (二)“語言類日托”(“Sprach-Kitas”)聯邦計劃

  聯邦家庭事務部認為,所有兒童從受教育伊始就應獲得質量良好的教育。為實現這一目標,2016年1月,“語言類日托:因為語言是走向世界的鑰匙”聯邦計劃開始實施,以促進融入日常生活的語言教育、全納教育和與家庭的合作。研究表明,語言技能對繼續教育和職業生涯具有重大影響,對于來自教育弱勢家庭和有移民背景家庭的兒童更是如此。這一計劃是邁向更平等機會的重要一步。

  這一計劃建立在“重點日托機構的語言與整合”(2011-2015)計劃的基礎之上,并對原計劃進行了拓展。從2017年開始,投入的資金每年增加1.5億歐元,即從2017年到2020年,累計增加6億歐元。聯邦政府將在2016年至2020年期間為“語言類日托”聯邦計劃總共投入高達10億歐元的資金。

  “語言類日托”聯邦計劃并不面向所有日托機構,而只針對那些有特殊的語言學習需求兒童的比例高于平均水平的日托機構。在這一計劃下,這些語言日托機構將獲得雙重支持:直接派駐在日托機構工作的語言教育領域的專家將為日托機構的團隊提供建議、與他們共同工作并提供支持;此外,該計劃還提供額外的專家咨詢,以在計劃實施過程中持續促進日托機構語言教學質量的提高。

  “語言類日托”聯邦計劃的重點是:

  1. 融入日常生活的語言教育

  兒童是從他們的生活和經驗中學習語言的。融入日常生活的語言教育針對兒童的個人能力和興趣,支持自然語言發展。在日托機構的全部日常生活都將是對兒童語言發展的激勵和促進。

  2. 全納教育

  全納教育鼓勵兒童放棄偏見和歧視,并表達自己的想法和感受。這意味著,要關注兒童的共性和優勢,探討和欣賞多樣性。

  3. 與家庭合作

  教育專業人員和家庭之間必須建立相互信任的教育-培訓伙伴關系,以便在兒童語言發展關鍵階段始終有人陪伴。語言教育首先是由父母和家庭進行的。家長可以從語言日托機構獲得建議,了解如何在家中創造一個語言刺激的環境。

  (三)“日托plus”(“KitaPlus”)聯邦計劃

  2016年1月,聯邦家庭事務部實施“日托plus:因為良好的照料不是時間問題”聯邦計劃,為尋求工作與生活平衡的家長提供支持。這一計劃也得到了德國雇主協會和德國工會的支持。

  對于許多父母來說,協調工作和家庭是一種走平衡木式的挑戰,尤其是當家長上早班或晚班,或者周末輪班工作時,很難在工作和照顧孩子之間進行協調。如果日托機構或提供日托服務的個人不能提供可靠和符合家庭需求的服務,這些家長,尤其是單親家長,在尋找工作的過程中將處于劣勢地位。

  為了幫助這些家長,聯邦家庭事務部啟動“日托plus”聯邦計劃,來支持根據家庭需求量身定制的兒童保育服務。參與的日托機構/個人將在這一計劃的支持下采取更加靈活的托兒時間,主要措施是:

  (1)延長每個工作日的開放時間,

  (2)提供周末和公共假期的兒童保育服務,

  (3)提供包括夜間的兒童保育服務。

  聯邦家庭事務部會向日托機構或個人提供資金支持,使他們有能力支付額外的人員成本支出、室內裝修等投入、材料成本和培訓支出等,以幫助他們在延長的托兒時間內提供保育服務。此外,還有專業的顧問會在計劃實施期間提供智力支持。從2016年到2018年底,聯邦政府總共投入了1億歐元。2019年為確保項目持續發展會繼續推進。

  (四)“Pro日托”(“ProKindertagespflege”)聯邦計劃

  作為一種靈活的、對家庭友好的保育形式,今天的兒童日托服務可以說是德國兒童日間保育的重要支柱,是兒童學前教育的基礎之一。對于許多家庭來說,它提供了一個有吸引力和符合需求的兒童學前教育解決方案。為促進兒童日托服務的進一步發展,2019年1月1日,聯邦家庭事務部啟動聯邦計劃“Pro日托:在最早的教育開端”,該計劃將提供教育、撫養和照顧兒童的多樣化服務,涵蓋不同家庭的保育需求。

  這一計劃致力于增加有資質的兒童日托從業者數量、提供更好的工作條件,以全面提高兒童日托服務的質量。為此,該計劃將在吸引并留住從業人員(提供建議、培訓以及能維持生活的工資等)、專家咨詢(提供專業方面的咨詢意見、保障和提高專家咨詢的工作質量等)、全納教育(重點關注殘疾兒童和移民、難民兒童)、與家庭合作(與父母合作教育孩子)等方面提供資金支持。從2019年1月到2021年底,聯邦家庭事務部預計將向“Pro日托”聯邦計劃投入總計為2250萬歐元的資金。

  四、對我國的啟示

  從整體情況來看,德國實行聯邦制,而我國是實行中央集權的單一制國家,兩國的教育體系、婦女職業化程度、社會教育理念也都存在較大的差異,其學前教育立法和政策制定的經驗雖不能直接套用,但仍對我國具有很大的參考價值,尤其是在以下幾個方面對我國有啟示作用:

  (一)應制定關于學前教師培養、準入和培訓的規范性文件

  截至目前,德國在聯邦層面尚無關于學前教師培養和準入的規范性文件。為提高學前教師素質,保證學前教育質量,我國應在法律上設計合格教師培養和準入制度,并規范在職教師的培訓。

  (二)應從法律和政策上進一步規范政府財政投入的使用

  聯邦政府對其學前教育財政投入的使用限制較多,通常情況下僅允許用于基礎設施建設,而聯邦州政府和地方政府的財政投入盡管在使用上較為靈活,但也存在相關法律規范不完善的問題。我國應該從法律和政策上進一步規范學前教育政府財政投入的使用,既要防止限制過多對學前教育質量提高造成阻礙,也要避免規定不完善為學前教育長期健康發展帶來負面影響。

  (三)中央政府應加強政策導向,逐步解決地區發展不平衡問題

  由于歷史的原因和各州經費結構不同所導致的財政投入的差異,德國各州之間的學前教育發展水平差異很大。德國聯邦政府也正在不斷加大對學前教育的關注度和財政投入,并根據各地區不同的情況采取相應措施。我國學前教育地區發展的不平衡也很嚴重,中央政府應加強政策導向,加大對欠發達地區的資源投入,逐步解決地區發展不平衡的問題。

  參考文獻

  [1][7]潘夢秋編譯.德國學前教育立法簡況[J].基礎教育參考, 2013(13):66. 67.
  [2] [3][6]參見經合組織(OECD)官方網站http://www.oec d.org/education/school/starting-strong-v-9789264276253-en.h tm;https://data.oecd.org/eduresource/education-spending.htm
  [4] [8][9]參見德國聯邦家庭、老人、婦女和青年事務部官方網站https://www.bmfsfj.de/bmfsfj/themen/familie/kinderbetreuu ng/fachkraefte-gewinnen-und-sichern/fachkraefte-gewinnenund-sichern/86374;https://www.bmfsfj.de/bmfsfj/service/gesetze/gesetz-zur-weiterentwicklung-der-qualitaet-und-zur-teilhabein-der-kindertagesbetreuung--gute-kita-gesetz-/127136;https://www.bmfsfj.de/bmfsfj/themen/familie/kinderbetreuung/bundes programme--fruehe-chancen-/bundesprogramme--fruehe-cha ncen-/72714
  [5]王興華.德國學前教育的發展現況和未來趨勢[J].比較教育研究,2015(3):109.

    本文引用格式:鄧舒.德國學前教育法規政策概述和啟示[J].課程教育研究,2019(46):3-4.
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